Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (XI). Potestad sancionadora (parte undécima).

3.2.Formas de inicio del procedimiento.

Siguiendo inalterables las formas de inicio en la nueva legislación respecto a lo ya existente, se excluye la referencia que antes existía en la cual se decía que el órgano competente para el inicio del procedimiento era el órgano inferior al que resolvía. El silencio ahora que se produce en la ley y la lacónica consideración de que ese órgano sea el que se determine en la norma reguladora del mismo, puede llevarnos a realizarnos una pregunta de difícil respuesta ¿Qué hacemos ahora?

La solución pasaría por el que podríamos seguir aplicando la regla de la normativa anterior, esto es, la que ahora pasa a regularse de forma genérica para todos los procedimientos en el art. 8.3 de la LEREJU, en cuanto a que se ha de iniciar el procedimiento por el órgano inferior al que resuelva por razón de materia y territorio.

3.3. Acuerdo de inicio.

Pocas novedades en esta materia, aunque existe alguna digna de reseña.

La primera de ellas se refiere, en cuanto a la incoación del procedimiento, que se le ha de comunicar al denunciante, según el art. 64.1, 2º párrafo de la ley PACA,

“… cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean.”

Anteriormente existía esta obligación, matizada por la jurisprudencia en mayor o menor medida, y ahora nos quedamos un poco a oscuras, puesto que si la norma específica no lo prevé, no se le ha de comunicar, sobre el papel.

Y la segunda corresponde al art. 64.3:

Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.”

Es una novedad absoluta, ya que parece ser que la posible calificación de hechos y sanciones se puede hacer o en el acuerdo de inicio o, de forma excepcional, en el pliego de cargos, en contra de lo que se venía haciendo hasta ahora, en donde el pliego de cargos era el máximo exponente de la tipología de los hechos acaecidos en un momento concreto en orden a su futura valoración “punitiva-administrativa”.

… (Continuará) …

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Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (X). Potestad sancionadora (parte décima).

3. Reformas en materia de procedimiento sancionador.

3.1.- Generalidades.

Como ya se ha dicho anteriormente, el procedimiento sancionador se regula a lo largo de toda la ley. La mayoría de la doctrina, por no decir de forma casi unánime, tilda este hecho como un retroceso, ya que antes quedaba meridianamente claro el título en el que se recogía el procedimiento, y el profesional del derecho encontraba en ese lugar y en la normativa reglamentaria desarrollada “ex profeso” los aspectos que eran necesarios para operar jurídicamente en cada momento.

De todas formas, aquellas personas que se enfrenten a esta nueva regulación y que consigan la destreza suficiente en el manejo de este tema, pronto se harán con el mecanismo de su actuación. El tiempo y sólo el nos dará o quitará la razón.

Finalmente indicar que sólo vamos a centrarnos en aquellas materias que han sufrido modificación, ya que no se pretende desbrozar el procedimiento sancionador que durante 24 años ha sido objeto tanto de un intenso estudio doctrinal y jurisprudencial como de puesta en práctica, por lo que reiterar conceptos que permanecen de una forma sustancialmente igual en ambas legislaciones no parece adecuado en este momento.

… (Continuará) …

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (IX). Potestad sancionadora (parte novena).

2.7. Concurrencia de sanciones.

El principio non bis in idem, se regula ahora en el art. 31 de la LEREJU, elevándose de rango, ya que antes se regulaba a nivel reglamentario en el art. 5 del Real Decreto 1398/93. No existe mayor novedad al respecto.

Finalizamos los principios del procedimiento sancionador y entramos en el tema del propio procedimiento en la siguiente entrega.

… (Continuará) …

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (VIII). Potestad sancionadora (parte octava).

2.6. Prescripción.

Se siguen las reglas habituales en esta materia, es decir infracciones muy graves, graves y leves en 3 años, 2 años y 6 meses respectivamente y en el caso de sanciones muy graves, graves y leves, 3 años 2 años y 1 año también respectivamente. El plazo se comienza a contar, como ya estaba regulado, desde la comisión, excepto el caso de la que se realiza de forma continuada y se siguen las reglas usuales de interrupción del plazo.

El art. 30.3 establece un par de novedades dignas de reseñar. La primera de ellas, en el primer párrafo, en cuanto el dies a quo para el cómputo del inicio del plazo de prescripción de las sanciones, este será,

“… desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla”

La segunda es aún de mayor calado ya que ahora aparece una nueva previsión en el último de los párrafos del apartado 3:

En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso”

El legislador, que usualmente va por detrás de la jurisprudencia, aquí parece adelantarse, ya que ésta iba en el sentido de se debía comenzar el plazo en este caso desde el día siguiente al que debió resolverse y no desde al día siguiente al que finalice el plazo legal para dictar la resolución que procediera.

Dejo una pregunta para el lector de estas líneas: en los recursos contra las resoluciones de procedimientos sancionadores iniciados antes de la entrada en vigor de esta ley, ¿que se les ha de aplicar, la Ley 30/1992 o esta ley, teniendo en cuenta que el art. 30.3 es una norma sancionadora favorable y por ende susceptible de aplicación retroactiva?

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (VII). Potestad sancionadora (parte séptima).

2.5. Principio de proporcionalidad.

Pocas novedades se producen en el artículo 29 respecto a lo ya regulado, ya que se incide en la imposibilidad de sancionar con privación de libertad; el que la comisión de la infracción no beneficie al infractor más que si se hubiere cumplido la norma infringida (ahora se olvida del término presunto); los criterios usuales en cuanto la tipología de graduación de la sanción; imposición de la sanción en su grado inferior pero por la infracción más grave cometida; y la infracción continuada.

Los apartados 4, 5 y 6 suponen una elevación de rango (de reglamentario, ya que se regulaban en el Real Decreto 1398/93 de 4 de agosto, a legal), con alguna matización terminológica, en concreto cuando se establece la posibilidad de imponer la sanción en el grado inferior ahora y mínimo en el reglamento. El resto reproduce miméticamente lo ya regulado.

… (Continuará) …

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (VI). Potestad sancionadora (parte sexta).

2.4. Principio de responsabilidad.

Este principio, regulado en el art. 28, lleva anejo, ínsito en el texto del propio precepto, el de culpabilidad, además del dolo de la conducta sancionable, desterrando la ambigua fórmula que se regulaba en el art. 130.1 de la Ley 30/1992 de “… aún a título de simple inobservancia”, que tantos quebraderos de cabeza y literatura jurídica ha “ocasionado”.

Se produce también modificaciones en cuanto a la ampliación del ámbito subjetivo, aunque de una forma un tanto paradógica, afectando ahora tanto personas físicas como jurídicas, grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica, patrimonios independientes o autónomos, es decir, herencias, comunidades de bienes, incluso de vecinos.

Se siguen regulando los deberes de reparar e indemnizar, en el apartado 2, incluso pudiéndose ejercer las medidas de ejecución forzosa de la PACA (entre ellas el que es más usado, el apremio sobre el patrimonio), ya sea reponiendo la situación alterada como la indemnización de daños y perjuicios, como estaba regulado hasta ahora. Sin embargo, si antes lo hacía depender de un procedimiento sancionador, ahora se refiere a la comisión de una infracción, pudiendo entenderse que tanto la indemnización como la reposición de la situación alterada son parte de un procedimiento especial, aunque probablemente no se quiera decir eso, de forma que el procedimiento sancionador parece que puede discurrir de forma independiente de la acción concreta prevista en este apartado.

La responsabilidad solidaria se consagra a nivel legal en el apartado 3, incluso individualizándose el quantum de cada participante en la propia resolución, pareciendo querer decirse, a sensu contrario, que si así no se hiciera, habrá de motivarse su no individualización, cuando la motivación de los actos administrativos es una máxima desde la antigua Ley de Procedimiento Administrativo como de la Ley 30/1992.

El último de los apartados, el 4, extiende la responsabilidad de la propia infracción cometida como del pago de sanciones pecuniarias de las personas con especial relación de dependencia (tutores, padres, cuidadores, etc) a las personas de quienes dependan o estén vinculadas (¿puede valer cualquier relación de afectividad?). En estos casos la conducta de la persona a la que “está vinculada o es dependiente”, debe ser culposa, y la misma ha de ser demostrada en el procedimiento que se sustancie, en todo caso.

… (Continuará) …

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (V). Potestad sancionadora (parte quinta).

2.3. Principio de tipicidad.

Se mantiene de forma prácticamente idéntica el art. 27 de la LEREJU a lo regulado hasta ahora en el art. 129 de la Ley 30/1992, con la triple clasificación de infracciones y su correlato comisivo sancionador, pudiéndose graduar o modular el cuadro de ambas mediante reglamento, proscribiendo, finalmente, la aplicación analógica.

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (IV). Potestad sancionadora (parte cuarta)

2.2. Principio de irretroactividad.

Ya era conocido este principio, procedente del derecho penal, produciéndose en el apartado 2 del art. 26 el reparto de beneficios en cuanto a la retroactividad, no sólo al infractor, sino al presunto infractor, estableciéndose una curiosa dicotomía de diferenciación jurídica entre dos tipos de personas responsables. Anteriormente se refería aquella persona a la cual se le estaba instruyendo el procedimiento sancionador correspondiente, es decir, no había recaído resolución, o si esta se había dictado, aún no era firme. Sin embargo, de una forma asombrosa se extienden estos efectos a aquella persona que ya tiene su resolución, se le ha declarado culpable (administrativamente) del hecho u hechos sancionables, se le ha impuesto la sanción y ha aparecido una norma más favorable que ahora se le puede aplicar.

Pero veamos detenidamente el art. 26.2 y analicemos este artículo en dos partes:

Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción (1), incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición”.(2)

Limitar los efectos de la retroactividad a la tipificación de la infracción y sanción y a sus plazos de prescripción resulta ser más restrictivo que lo que anteriormente se decía, que básicamente era lo que no figura en negrita, aplicándose a todo el acto administrativo. Veremos como la doctrina y la jurisprudencia matiza esta cuestión, aunque creo que todo seguirá igual.

Y en segundo lugar, en cuanto a lo que se encuentre pendiente de cumplimiento, ¿cómo se debe actuar en este caso? ¿Se le revoca la sanción y se inicia nuevo expediente o se aplica la nueva que se haya aprobado?. ¿Se modifica la resolución? ¿Existe un plazo concreto para aplicar la norma menos restrictiva o se deja “ad aeternum” durmiendo el sueño de los justos?

Además de lo anterior, si existe un sancionado que haya abonado la sanción o cumplido lo que el acto administrativo sancionador haya dispuesto, estará en peor situación que aquel que haya decidido “hacerse el loco”, incluso aunque haya recurrido tras el cumplimiento de la sanción, aplicándosele la retroactividad permitida.

… (Continuará) …

Nuevos artículos de las Leyes siamesas 39 y 40/2015 (III). Potestad sancionadora (parte tercera)

2.1.- Principio de legalidad.

El artículo 25, que trata este principio bajo un doble prisma, el formal, referido a la propia ley que ha de ser la que “provoque” el ejercicio de esta potestad y el material, con las consabidas reglas de irretroactividad (del art 26) y tipicidad en si misma considerada.

La referencia a las Entidades Locales al final del apartado 1 parece referirse a las ordenanzas “sancionadoras”. Existe abundante jurisprudencia al respecto que dejamos al lector de estas líneas que profundice en su investigación, si lo desea.

Otro aspecto es la falta de referencia a las Entidades Instrumentales en cuanto al sometimiento a este principio, ¿les resultaría aplicable?. Si al lector le interesa, lo someto a su consideración futura.

Un asunto de especial interés se refiere al tema de las relaciones de sujeción especial que la jurisprudencia ha tratado de aquilatar. Ahora extiende estas disposiciones al ejercicio de la potestad disciplinaria de las Administraciones respecto al personal a su servicio,

“… cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo…”

El legislador parece pensar en el Estatuto Básico del Empleado Público. Recordemos lo que dice al respecto en el art. 94.2:

“La potestad disciplinaria se ejercerá de acuerdo con los siguientes principios:

a) Principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, a través de la predeterminación normativa o, en el caso del personal laboral, de los convenios colectivos.

b) Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y de retroactividad de las favorables al presunto infractor.

c) Principio de proporcionalidad, aplicable tanto a la clasificación de las infracciones y sanciones como a su aplicación.

d) Principio de culpabilidad.

e) Principio de presunción de inocencia.”

Además de lo anterior, el personal laboral contratado por cualquier Administración Pública y que se encuentre sometido a Convenio Colectivo, también parece que se encuentra sometido a lo que en este precepto se dice, hecho distinto del que puede decirse cuando se habla de personal eventual y los altos cargos.

Finalmente el apartado 3 dice que lo dispuesto en ese capítulo no se ha de extender al ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública en referencia a la legislación tanto de contratos como a la patrimonial. Se está pensando fundamentalmente en figuras de la Ley de Contratos como concesionarios y contratistas, probablemente porque no se ejerce una potestad sancionadora en si misma, sino las posibles penalidades que se les impongan se encuentran ínsitas en la propias cláusulas de la relación contractual, firmadas voluntariamente por el contratista o concesionario, y sometidos a los principios de riesgo y ventura, tal y como acertadamente los Tribunales de Justicia han tenido a bien ir explicando.

… (Continuará) …